Permis de construire - Réforme des autorisations d'urbanisme :

Le 1er octobre 2007, la réforme des autorisations d'urbanisme mise en œuvre par l'ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005 link  entre en vigueur.

De nouvelles règles encadrent les projets de construction et de rénovation.

Les demandes d'autorisations d'urbanisme doivent être déposées au moyen des nouveaux formulaires téléchargeables link .

Ces formulaires, plus clairs et plus lisibles contribuent aux objectifs de la réforme:

· Garantir les délais d'instruction

· Faciliter la composition du dossier

· Clarifier le champ d'application

· Regrouper les procédures

·         Simplifier le contrôle de la conformité des travaux

Il ne reste plus que 3 types de permis (au lieu de 11):

· le permis de construire

· le permis d'aménager

· le permis de démolir nécessaire pour Buc, étant en secteur protégé (Architecte des bâtiments de France)

Et un seul régime déclaratif (au lieu de 4)

· La déclaration préalable qui remplace la déclaration de travaux( pour les constructions de moins de 20 m² de surface hors-oeuvre brute)

1.      Le contexte de la réforme

Initiée en 2004, par Gilles de Robien alors Ministre des Transports, de l’Equipement, du Tourisme et de la Mer, la réforme du permis de construire a été relayée et portée par son successeur Dominique Perbendurant ces deux dernières années, au travers de différents actes administratifs (1). La complexité des procédures, l’insécurité juridique du système et des délais d’instruction, jugés trop longs, forment les raisons profondes de cette réforme. Son contenu tient ainsi en un mot, "simplifier" les procédures actuelles pour l’ensemble des acteurs qui les pratiquent, personnels instructeurs, particuliers, architectes…

La simplification souhaitée par le Ministre a pour conséquences collatérales de clarifier les rapports entre administration et pétitionnaires et d’introduire un nouvel équilibre dans les responsabilités des uns et des autres.

 (1) La réforme qui entrera en vigueur le 1er octobre 2007 a fait l’objet de différents textes qui ont précisé ses objectifs et son contenu. Elle a été révélée par l’ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005. Puis le décret d’application n°2007-18 du 5 janvier 2007, complété par la circulaire n°2007-1 du 6 janvier 2007 du ministère des Transports, de l’Equipement, du Tourisme et de la Mer a précisé les dispositions modifiant le nouveau titre IV du Code de l’urbanisme.

2.      Les grandes évolutions :

a.      simplifier

Conformément à la volonté du Ministre, la réforme modifie le Code de l’urbanisme dans le sens de la simplification des démarches d’autorisation. Ce souhait se traduit par une réduction du nombre des autorisations et une distinction claire de leur champ d’application.

Des autorisations moins nombreuses… La multitude des types d'autorisation d'urbanisme (1)en vigueur fait ainsi place à un nombre très limité de procédures. A partir du 1er octobre 2007, il n’existe plus que trois catégories de permis : le permis de construire, le permis d’aménager et le permis de démolir. Pour les travaux de moindre importance une déclaration préalable complète le dispositif. Les règles d’instruction sont les mêmes quel que soit le cas. 

Constructions neuves, travaux sur existant… des listes pour déterminer le type d’autorisation…Le Code de l’urbanisme au travers de ses dispositions relatives (2) au champ d’application des autorisation différencie quatre régimes, celui attaché aux constructions nouvelles, celui attaché aux constructions existantes et à leur changement de destination, concernant les travaux et aménagements affectant l’utilisation du sol et enfin celui relatif aux travaux de démolition.

La question de l’appartenance à un régime ou à un autre, est à rechercher au sein de listes qui dressent la nomenclature exhaustive. 

Pour les constructions nouvelles, le principe retenu est celui d’une liste exhaustive qui fixe celles qui sont soumises au régime de la déclaration préalable, ou celles qui sont affranchies de toute formalité (travaux peu importants). Tous les cas de constructions qui ne sont pas énumérés dans cette liste dépendent du régime du permis de construire (3).

Pour ce qui concerne les autres autorisations, la logique est opposée. Une liste détermine les interventions sur constructions existantes, et travaux, installations et aménagements nécessitant une déclaration préalable ou un permis de construire. Dans le cas où l’intervention n’appartient pas à cette liste, elle est exemptée de toute autorisation.

Il est intéressant aussi de noter que le décret élargit le cadre du permis de construire qui peut, de surcroît, sous le respect de certaines dispositions (4) faire office de permis d’aménager, notamment dans le cas d’un lotissement.

Pour ce qui est relatif enfin au permis de démolir, la règle est encore celle de la liste, mais très limitative. Au regard des éléments concernés par cette liste (5), le décret exprime une volonté de faire de ce type d’autorisation un vecteur de protection du patrimoine urbain et bâti. D’ailleurs le champ d’application peut être étendu par les communes, qui peuvent désormais étendre l’obligation de permis de construire à leur territoire pour préserver leur patrimoine.

(1) Le Code de l’urbanisme distingue aujourd’hui 11 régimes d’autorisations et 5 déclarations.
(2) Le régime des constructions nouvelles est décrit au sein des articles R. 421-1 à R. 421-12 du Code de l’urbanisme. Le régime des constructions existantes et des changements de destination est explicité dans les articles R. 421-13 à R. 421-17. Les dispositions concernant les travaux, les installations et les aménagements affectant l’utilisation du sol sont contenues dans les articles R. 421-18 à R. 421-25. Le régime relatif aux travaux de démolition est défini dans les articles R. 421-26 à R. 421-29.
(3) On peut retenir de ces dispositions que les constructions nouvelles de plus de 20 m² de surface hors œuvre brute  nécessitent pour leur réalisation une demande de permis de construire.
(4) Dans de nombreux cas complexes qui peuvent concerner ou croiser, une demande d’autorisation de construire, d’une ou de plusieurs personnes, une opération comportant une division en amont ou en aval des travaux ou encore une opération réalisées par des constructions multiples, un permis de construire peut simplement être suffisant si l’administration instructrice est en mesure de comprendre d’une manière globale l’opération quant à ses aménagements et ses constructions.
A l’inverse, si le projet n’est pas compréhensible lors de la demande, un permis d’aménagement est nécessaire. Lorsque les opérations de travaux seront entreprises, il devra être alors complété par les autorisations correspondantes.
(5) Le permis de démolir est désormais obligatoire pour les constructions inscrites dans le périmètre d’un secteur sauvegardé, pour les immeubles inscrits au titre des monuments historiques ou adossés à un immeuble inscrit au même titre, pour les constructions situées dans un champ de visibilité d’un monument historique, dans un site inscrit ou identifiées comme devant être protégées par un Plan Local d’Urbanisme.
On peut aussi noter au sujet du permis de démolir, que le décret définit les travaux exemptés de celui-ci (article R. 421-29).

b.      Clarifier

La clarification qui anime la réforme aboutit aux mesures qui rénovent le plus profondément le régime des autorisations d’urbanisme.

Les délais sont désormais prévisibles et garantis. Les pièces constitutives du dossier de demande font l’objet d’une description précise. Enfin, les pétitionnaires pouvant faire une demande d’autorisation sont énumérés.

Les pétitionnaires habilités à demander une autorisation…

Le Code de l’urbanisme actuel contient une notion extrêmement floue, "de titre habilitant à construire" pour désigner les personnes autorisées à demander une autorisation d’urbanisme. A partir du 1er octobre, cette notion ambiguë évolue. Le texte réglementaire, introduit par la nouvelle réforme, autorise trois types de personnes, selon le contexte (1) à solliciter les quatre nouvelles autorisations, permis et déclaration préalable.

Une liste exhaustive pour le contenu du dossier de demande et rien de plus…Si le principe d’une énumération des pièces nécessaires à la constitution du dossier de demande d’autorisation d’urbanisme existe depuis longtemps, les pratiques d’instruction, notamment par la demande de documents complémentaires, ont instauré une culture biaisant ce principe. Cet état des choses est profondément dénoncé par le Ministre et son décret. Au travers, de nouveaux articles (2), le texte réglementaire met au premier plan la notion d’une liste exhaustive de pièces exigibles pour chaque type d’autorisation, par le service instructeur. En dehors des pièces visées par cette liste, aucun autre document ne pourra être désormais demandé au pétitionnaire. Cette liste introduit deux nouveautés importantes. Les plans intérieurs de la construction ne sont plus exigés. La surface de plancher est fournie à titre déclaratif. L’instructeur vérifiera simplement si la surface déclarée est légale au regard des règles d’urbanisme.

Dossier incomplet : un mois et pas un jour de plus, accordé au service instructeur pour se prononcer. La question des délais est peut-être la plus grande avancée de la réforme. Le ministre a été particulièrement sensible aux problématiques des délais d’instruction : les pratiques actuelles aboutissaient à l’incapacité de déterminer le temps d’obtention d’une autorisation. En ce qui concerne le regard de l’instruction sur le contenu du dossier (voir aussi ci-dessous "Des délais d’instructions prévisibles et garantis…"), le service instructeur doit désormais signifier au pétitionnaire dans les meilleurs délais si celui-ci est incomplet. A partir de la réception ou du dépôt du dossier en mairie, l’autorité compétente doit se manifester dans un délai d’un mois pour demander des pièces complémentaires. A défaut, le dossier devra être instruit tel quel. Dans le cas où le pétitionnaire est sollicité pour donner des pièces complémentaires, il devra se plier à un certain nombre de règles (3), s’il ne veut pas se voir signifier une opposition à sa demande d’autorisation.
Il est à retenir aussi que le dossier est aujourd’hui réputé complet au moment de sa demande. Ce qui signifie que la demande de pièces complémentaires effectuée après le délai d’un mois, ne modifie pas les délais d’instruction, relatifs au type de demande (voir aussi ci-dessous "Des délais d’instructions prévisibles et garantis…").

Des délais d’instructions prévisibles et garantis…La garantie des délais continue d’être affirmée comme un des aspects les plus importants de la réforme au travers de ceux relatifs à l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme. Le décret les fixe pour chaque autorisation, et affirme le principe de la délivrance d’une autorisation tacite par l’administration qui ne les aurait pas respectés.

La date de réception ou du dépôt du dossier en mairie marque le point de départ des délais. A partir de cette date, l’autorité compétente doit procéder, le cas échéant, et dans le mois qui suit le dépôt du dossier, à la demande de pièces complémentaires et à la notification des délais d’instruction si ceux-ci sont différents de ceux de droit commun (voir aussi ci-dessous : Avis et consultations des délais allongés mais encadrés…).

Les délais d’instructions dépendent du type d’autorisation et de la nature du projet envisagé : un mois pour les demandes relevant de la déclaration préalable ; deux mois pour les demandes relevant du permis de démolir et pour les demandes relevant du permis de construire portant sur la réalisation de maisons individuelles ; trois mois pour les autres permis de construire et pour les permis d’aménager.

Avis et consultations : des délais parfois longs mais une procédure encadrée…Là aussi la réforme clarifie un contexte qui était plus qu’incompréhensible. Les dérogations aux délais de droit commun sont encadrées par différents articles du Code de l’urbanisme (articles R. 423-24 à 423-32). Le décret fixe ainsi la liste des avis et consultations possibles et leurs délais. Ces consultations obligatoires (4), aboutissent à des majorations de délai d’un mois à plus d’un an selon les cas.
La nouvelle réforme, si elle met en place des délais parfois longs pour les dérogations, encadre comme dans le cas des délais de droit commun, parfaitement ces procédures. En effet, si les administrations consultées gardent le silence pendant un délai réglementé (articles R. 423-59 à  R. 423-71) à compter de la date de demande du service instructeur, leur avis est réputé favorable.

La délivrance de l’autorisation… L’autorisation tacite, un statut reconnu…A l’échéance du délai d’instruction, c’est par un arrêté notifié par lettre recommandée avec avis de réception que l’autorité compétente informe le pétitionnaire de la délivrance de l’autorisation d’urbanisme (déclaration préalable ou permis). Dans le cadre de cette procédure, le décret insiste sur certains points et introduit des nouveautés. Parmi les plus importants d’entre eux, on peut noter que l’autorité compétente doit motiver sa décision si celle-ci est accompagnée de prescriptions, de dérogations, d’adaptation mineure, etc.

  Autre importante nouveauté, le principe de délivrance des autorisations tacites est expressément reconnu (article R. 424-1).

 (1) Parmi les trois personnes habilitée à solliciter une autorisation d’urbanisme, la nouvelle réforme autorise en premier lieu le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou le ou les personnes pouvant justifier d’un titre du propriétaire les autorisant à exécuter les travaux. Ensuite, dans le cadre d’une indivision, la demande peut être faîte par un ou plusieurs co-indivisaires, ou leur mandataire. Pour terminer, la demande d’autorisation peut être effectuée par toute personne ayant qualité pour bénéficier de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Par ailleurs, on peut noter que si la demande porte sur une ou des constructions qui doivent être édifiées sur un terrain en indivision, un seul co-indivisaire pourra faire la demande, sans que les autres co-indivisaires aient à donner leur accord.

(2) Différents articles fixent les modalités de dépôt et précisent le contenu des dossiers pour chaque type de demandes d’autorisation d’urbanisme. Le nouvel article R. 423-2 précise le nombre d’exemplaires que le pétitionnaire doit déposer en mairie. Pour les déclarations préalables, le dossier devra être fourni en deux exemplaires. Pour les autres autorisations, le demandeur devra déposer un dossier en quatre exemplaires.
Le décret fixe le contenu des demandes pour chaque autorisation. Pour le permis de construire, il est nécessaire de se reporter aux articles R. 431-4 à R. 431-34. Pour la déclaration préalable, les précisions sont contenues dans les articles R. 431-35 à R. 431-37. Le contenu du permis d’aménager est explicité dans les articles R. 441-1 et suivants. Enfin, pour le permis de construire, les articles R. 451-1 et suivants apportent les renseignements utiles.
(3) Si le pétitionnaire reçoit une demande de pièces complémentaires, il dispose dès lors d’un délai de trois mois pour les envoyer. Passé ce délai, aucune réponse n’étant donnée par le demandeur, une décision implicite de rejet ou une décision tacite d’opposition intervient.

(4) Les dérogations aux délais de droits communs induites par les avis et les consultations augmentent le temps de l’instruction des demandes d’autorisation, dans une fourchette allant d’un mois à un an. Pour les projets qui seraient soumis à un régime ou à des prescriptions prévues par d’autres législation indépendantes du droit de l’urbanisme, la majoration de délai est d’un mois. Si des commissions régionales ou départementales doivent être consultées, ou à compter du rapport du commissaire enquêteur, le délai est de deux mois. Le délai est important, 5 ou 6 mois, si le projet a vocation à être classé dans un futur parc national. Le délai est enfin de 6 mois, si une commission nationale doit être consultée ou si le projet implique des consultations au titre de la législations sur les monuments historiques.

c.       Sécuriser

Un contrôle allégé : la responsabilité des demandeurs d’autorisation est désormais plus importante…  Lorsque l’on fait le bilan de ce qui sera à vérifier et à contrôler par les services instructeurs et par l’autorité compétente, leurs tâches et leurs responsabilités sont considérablement allégées. Leur travail est concentré sur la vérification du respect des règles de l’urbanisme. Le dossier étant réputé complet au dépôt ou à la réception de celui-ci, le contrôle ne s’effectue plus sur la véracité des informations données mais sur leur concordance avec les règlements. Cette donnée absout le service instructeur, par exemple, de vérifier si les titres de propriété sont légaux, si les normes techniques sont respectées ou encore si la surface hors œuvre nette est correctement calculée.

Ces mesures ont pour effet d’opérer un glissement très important des responsabilités des services instructeurs vers les pétitionnaires et les professionnels, qui peuvent le cas échéant les accompagner dans leur projet.

  L’achèvement des travaux, une procédure significative du transfert des responsabilités vers les pétitionnaires…La procédure de déclaration d’achèvement et de conformité des travaux, qui met fin à la relation administrative entre le pétitionnaire et l’autorité compétente, change profondément au travers de la réforme.

  Le contrôle de cette déclaration est extrêmement allégé : il est facultatif et discrétionnaire. L’autorité compétente a trois mois, dans le droit commun, à partir de la réception ou du dépôt de la déclaration pour contester sa validité. Ainsi, l’administration peut, en laissant passer le délai, ne pas se prononcer sur la conformité d’une réalisation et ainsi se dégager de toute responsabilité.

Limiter le recours des tiers à une procédure portant sur le fond des dossiers…Le décret apporte une nouveauté significative en matière de contentieux, en tentant de limiter les possibilités de recours au tiers liées à la contestation d’une réalisation et avec des procédures quelques peu abusives tant elles sont éloignées des questions de fond, que peuvent représenter, par exemples le non-respect des règlements ou encore une mauvaise insertion qui remet en cause les conditions de vie des habitants du site de la future construction.

Pour ce faire, le commencement du délai de recours commence, à partir d’une période continue de deux mois, d’affichage des mentions obligatoires de l’autorisation sur le terrain du projet. Cette disposition améliore la pratique passée, car auparavant le délai de recours courait à partir de la date d’affichage la plus tardive entre celle de la mairie et celle du pétitionnaire sur le terrain. Le défaut d’affichage de la mairie pouvait être ainsi très pénalisant, offrant davantage de possibilités de recours.

(Article du CAUE  link )